李建華：修改土地法的政治視角

    1月21日，國務院總理溫家寶簽署國務院令，公布《國有土地上房屋征收與補償條例》，自公布之日起施行。22日，國務院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設部負責人表示，條例并未對集體土地征收作出規(guī)定，但有關部門正抓緊對土地管理法有關集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定作出修改。

    “新拆遷條例”的進步意義自不待言，但有意見認為，該條例應一并解決集體土地和房屋征收問題。國務院法制辦、住建部負責人解釋說，集體土地征收是由土地管理法調整的，通過行政法規(guī)對征收集體土地作出規(guī)定是超越立法權限。因此，需要通過修改土地管理法，來對集體土地征收和補償作出新規(guī)定。

    雖然國有土地上房屋征收與補償條例在時間上先行一步，但集體土地征收和補償規(guī)定的修改其實更為重要。

    從現(xiàn)實來看，城市土地已經不多，現(xiàn)在征地和拆遷矛盾主要在集體土地方面，近年來一些極端事件也大多出現(xiàn)在集體土地征收和房屋拆遷領域。與國有土地上的房屋征收相比，集體土地的征收不僅會讓農民失去房屋，還有可能失去賴以生存的基本生產資料，涉及到農民生活保障等一系列問題。

    從歷史來看，我國的城市化正處于加速階段，在此前一個階段，城市化主要體現(xiàn)在城市內部的改造，比如舊城改造，主要在城市的國有土地重新利用上作文章。近些年來，城市建設呈現(xiàn)出外部擴展趨勢，不論是大都會，還是小城市，城市面積都成倍擴張。城區(qū)面積的快速擴張，可能相伴隨的是集體土地的征收。在這一階段，農民權利如何保障，經濟補償是不是合理，尤值關注。

    根據(jù)我國的土地制度，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。與國有土地用途變更不同的是，集體土地的征收多了一個從集體所有到國家所有的環(huán)節(jié)，不僅涉及耕地及其他農用地改變?yōu)楣ど虡I(yè)、公共設施、市民居住等建設用地，更涉及到土地產權的變更。

    就土地價值而言，集體土地作為農業(yè)用地，其經濟價值往往較低，而一旦征收為國有變成城市建設用地，其身價便大幅攀升。也就是說，集體土地被征收所獲得補償與國有土地出讓的收益并不對等，一些城市政府正是通過土地出讓獲得了巨額的財政收入。這樣一個過程，也是一個國家財富流動和分配過程，因此成為一個政治問題。

    與此同時，一些地方政府對土地的渴望，既有城市擴張的因素，也有通過土地增加財政收入的緣由。由于現(xiàn)行的財稅制度，地方政府在很大程度上依賴于土地財政。國家財稅安排，實際上是中央與地方的利益分配問題，這同樣是一個政治問題。

    因此，集體土地的征收及補償不僅僅是個經濟問題，也不僅僅是一個維護公平正義的社會問題，更是政治問題。僅從目前透露出的信息來看，尚不清楚對土地管理法有關集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定將如何作出修改，但毋庸置疑，其修改需要足夠審慎，需要體現(xiàn)出高度的政治負責精神。